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摘要:宏觀調控權的合法性不能僅來自于法律授權,更應憑借實踐效果強化權力的正當性.在法治規則上,應平衡中央與地方的不同訴求,重點完善約束中央調控權力的制度建設,并構建及完善調控退出制度.在法治手段及方法上,應合理安排調控措施的時間窗口,從公布到生效應留出合理時間并加強宣傳解釋;同時明確淡化直摒棄行政強制手段,增加財政手段和貨幣手段的地方性和彈性.在法治機制上,應著重通過引入專業機構和公眾參與強化并完善調控的績效評估.
關鍵詞:宏觀調控權; 房價調控; 央地關系; 調控窗口; 調控績效;
房價調控是近年來我國經濟與社會體制改革核心、重要的任務與問題之一.若以2010年4月17日頒布的《國務院關于堅決遏制部分城市房價過快上漲的通知》( 以下簡稱"國十條") 為標志,被稱為"上嚴"的房價調控持續已近5年.對于這場調控運動的合理性及實際效果,一直不乏各種爭議.宏觀調控是政府的重要職能,房價調控的實踐暴露出政府的宏觀調控權尚存在諸多不足.《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》( 以下簡稱《深化改革決定》) 提出"加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合,提高相機抉擇水平,增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性","緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革,處理好政府和市場的關系",對改革宏觀調控、優化宏觀調控權指出了新的方向及要求.本文擬以房價調控為具體語境,就宏觀調控權在實踐中存在的問題予以分析,并就優化宏觀調控權及其相應的法治進路予以探討.
一、房價調控中宏觀調控權的合法性與正當性
對于一般意義上權力的合法性與正當性問題,自然法學派主張權力的合法性包括兩個層面的含義: 先是形式合法性,即權力是否具有法律的授權; 其次是實質的合法性,即形式上合法、具有法律依據的權力是否具有合理性或正當性.顯然,權力的實質合法性更為重要.社會法學派認為,權力的正當性涉及對權力來源及具體內容的合理性評價,應從功能和績效角度對權力的正當性即實質合法性予以評判.就宏觀調控權這一具體的政府經濟性權力而言,應以權力介入經濟和社會發展的績效作為評價其合理性與正當性的標準,已成為學界共識. 比如有學者認為,宏觀調控是政府對于市場需要的一種反應,因"市場失靈"等原因而導致的一些市場自身無法克服或者克服成本很高的缺陷,需要政府介入,政府基于公共利益對本國經濟予以整體調節,通常也是各國法律賦予的當然職責.同時也有學者提出,市場經濟條件下的宏觀調控不等于行政管制和干預,必須遵守市場規律, 追求政府與市場的互動,即以政府行為克服市場弊端,以市場規律提高調控權的效率、克制調控權的濫用.
筆者認為,宏觀調控權的行使應以實現政府與市場的互動為根本目標,這也與經濟法的"雙重缺陷---雙重彌補"理論相契合."雙重缺陷"是指政府在履行經濟管理職能時出現權力濫用、尋租、效率低下等缺陷( 即"政府缺陷") 與市場在自發運行中出現周期性波動、不正當競爭及壟斷等缺陷( 即"市場缺陷") ; "雙重彌補"是指政府針對"市場缺陷"所作的彌補( "政府彌補") 與針對"政府缺陷"采取市場手段而作的彌補( "市場彌補") .這一理論體現了經濟法的整體主義思想,強調把政府和市場放到一個大系統中進行關聯性、共生性分析,對宏觀調控等經濟與社會改革的具體機制和措施具有重要意義.
后結合房價調控問題闡述對上述理論的具體應用.房價調控是政府履行宏觀調控職能、行使宏觀調控權的體現.政府的經濟與社會管理職能是《中華人民共和國憲法》( 以下簡稱《憲法》) 、《中華人民共和國國務院組織法》( 以下簡稱《國務院組織法》) 、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》( 以下簡稱《地方組織法》) 等賦予的法定職權,調控權在形式上有充分的法律依據.但從房價調控的實踐來看,宏觀調控權的績效難盡人意,導致其實質意義上的合法性與正當性引發諸多爭議.比如自"國十條"實施以來,從國務院到相關部委,都表態要堅持調控政策不動搖,并以各種數據顯示調控成果,但中央的調控立場在實踐中卻屢屢遭遇各方質疑.普通民眾期盼的房價顯著下跌并未到來,剛需以及改善型群體被"一刀切"調控所"誤傷",開發商質疑調控不符合市場經濟規律,銀行擔憂調控導致房地產硬著陸、開發商資金鏈斷裂進而導致大面積不良款,煤炭、鋼鐵、裝飾裝潢等上下游產業則埋怨調控惡化了本就不景氣的實體經濟.特別是在長期以來的土地財政中形成路徑依賴的地方政府,在房價調控與地方GDP增長之間往往左右為難,在實踐中屢屢基于自身的利益訴求以各種形式規避或更改中央調控政策.中央基于 "法不責眾"以及各地情況有別等現實考慮,只能或禁止或放任,采取標準不一的"選擇性規制".如今中國經濟增長步入"新常態",一方面,各級政府和市場主體均亟需新的增長動力與引擎,房地產對于經濟、社會發展的重要性再次凸顯.不但各地對中央調控政策的背離層出不窮,連中央層面對于房價調控的總體立場也已轉變.7另一方面,中央層面的房價調控任務并未完成,尤其是一線城市仍面臨巨大的調控壓力.而許多三四線城市的"鬼城"、"高庫存"卻已令當地經濟增長乏力、產業鏈上眾多企業不堪重負.可見,近年來房價調控實踐暴露出的問題尚未解決,調控形勢卻已變得更加復雜,調控難度進一步加大.總之,真正符合法治精神的宏觀調控權不能再僅僅滿足于"有法可依",而更應關注權力的科學、合理與績效,應由宏觀調控權的功能和績效來證成其合法性與正當性.房價調控中宏觀調控權的優化,也應以法治建設為核心著力解決宏觀調控權存在的不足、完善宏觀調控權的形式和內容,以改善其功能與績效.
二、房價調控中宏觀調控權運行存在的主要問題
從權力運行的角度而言,調控權的有效運行先必須具備科學、合理的內部結構,即在中央與地方之間形成調控權的合理縱向分配,特別是對中央政府的調控權予以有效約束.其次應具備科學、合理的調控方式與方法. 房價調控的對象不應是具體的房產交易價格,尤其不應被簡化為"降價",而應是包括房價形成與變動機制在內的整個房地產市場.調控方式和方法也不應被簡化為調控工具的選擇和調控流程的設置,而應重點針對調控的時間窗口、調控手段的地方性與彈性等問題予以重點完善.后,宏觀調控權的有效運行離不開科學的績效評估,以及具體調控措施的合理退出.本文將上述影響當下房價調控實際效果的關鍵因素歸納為調控權運行中的結構問題、方式與方法問題、績效管理問題和時效問題. 正是在上述四個方面均存在明顯不足,不僅直接削弱了房價調控的實際效果,也導致宏觀調控權本身的正當性飽受質疑.
(一)權力運行的結構問題
宏觀調控權的運行在房價調控實踐中暴露出來的結構問題,主要是調控權的縱向分配失衡.根據《憲法》、 《國務院組織法》、《地方組織法》和《關于實行分稅制財政管理體制的決定》( 1993,以下簡稱《分稅制決定》) 等法律、法規的規定,地方政府對地方經濟與社會事務具有宏觀調控權.從行政隸屬關系來看,地方政府應遵守中央的決定和安排,但實踐中中央調控權的行使又依賴地方政府的配合與執行.宏觀調控中的中央與地方關系即調控權的縱向分配盡管屬于影響房價調控的宏觀問題,但其對具體調控措施的合理性及實際效果卻具有根本影響.一方面,很難說中央與地方在房價調控上存在截然對立的矛盾,畢竟房價過快上漲、超越民眾承受能力而引論和民眾對政府的抱怨和指責,是央地政府均不愿意看到的結果.但另一方面,二者在房價調控上的立場和訴求確實存在較大差異.中央調控房價的動因主要源于民意的壓力,地方調控房價的動因則因各地經濟、社會發展情況的不同而存在極差異.大體而言,一二線城市與中央面臨的調控壓力比較相似,三四線及以下城市則同時面臨著抑制價格過快上漲和保障房地產支柱產業及相關產業發展、保障財政收入等多重壓力.甚有的城市房地產市場才剛剛起步,尚需要政府給予土地、稅費等各種支持.這些客觀存在的差異化立場和訴求卻無法得到合法、順暢的表達,在中央"一刀切"的房價調控面前,地方政府只能以規避、變通甚是"陽奉陰違"的方法與中央政府展開博弈.
比如根據"國十條"及其配套規定,套房且面積在90平方米以上,付比例不低于30% ; 二套房款付比例不低于50% ,利率不低于基準利率的1. 1倍( 2011年改為付比例不低于60% ,利率不低于基準利率的1. 1倍) ; 暫停第三套及以上房貸,暫停不能提供一年以上當地納稅證明或社保證明的非本地居民房貸; 特定地區已有一套住房的當地戶籍居民家庭、能夠提供當地一定年限納稅證明或社保證明的非當地戶籍居民家庭,限購一套房; 已有二套及以上住房的當地戶籍居民家庭、擁有一套及以上住房的非當地戶籍居民家庭、無法提供一定年限當地納稅證明或社保證明的非當地戶籍居民家庭,暫停在本行政區域購房.這些限制一開始基本為各地調控政策所遵守,但是隨著市場的變化,各地屢屢以各種方式突破上述限制,試探中央政策底線.比如上海大幅下調了房產稅的稅率分界線,重慶大幅提高了房產稅的起征點,從而為兩市符合房產稅納稅條件的購房人減輕了負擔; 合肥、吉林、南京、常州大幅調高了家庭及個人的公積金款額度,吉林還規定利用公積金款90平米以下套房的家庭可申請二套房公積金款; 馬鞍山規定從2011年8月20日起,個人購買90平方米及以下家庭一普通住房,及具有本科以上學歷或相應職稱者購買家庭一普通商品住房,給予所納契稅 的補助.對于這些形式各異但本質上均屬于與中央限購宗旨不符的地方試探,中央均沒有否決.而隨著調控時間的延長,房地產行業受到的影響越來越大,加上中央層面對房地產調控立場的轉變,各地更是紛紛取消限購,為房地產行業輸血.據報道,"國十條"頒布后多時有47個城市限購,而到2015年1月僅剩下北京、上海、廣州、深圳和三亞共5個城市尚未取消限購.中央層面的變化也很明顯,作為房地產調控的牽頭部門,中華人民共和國住房與城鄉建設部( 以下簡稱"住建部") 2010年以來在布置每年的房地產調控任務中都會要求各地并公布所在地的"年度房價控制目標",即設區地級市、直轄市、 計劃單列市根據本地房地產市場供需關系、過往銷售情況等制定當年度的房地產調控的目標與任務,并據此制定當年度的本地調控政策.而2014年底,住建部明確提出調控將由"房價調控"轉向"供需關系調整",2015年的調控任務也取消了"年度房價控制目標".盡管中央和地方政府的轉變在根本上源于整體經濟形勢特別是房地產市場的變化,但曾經三令五申的房價調控演變如此局面,對中央調控措施的公信力以及調控本身的公信力、 合理性已構成大損害,對經濟與社會改革中普遍存在的"央地博弈"也增加了一個極其不好的新示范.
(二)權力運行的方式與方法問題
宏觀調控權的運行在房價調控實踐中暴露出來的方式與方法問題,主要是調控時間窗口安排失當,調控手段的靈活性與經濟性不足.
1. 調控時間窗口的安排失當.市場經濟條件下的調控對象復雜多變、專業性強,要求宏觀調控權的行使也應具有較強的技術性,才能實現準確調控.加上宏觀調控權以國家強制力作為保障,其行使將對市場產生重要影響,所以只有科學設置調控步驟,才能平緩調控權對市場的干預、遵守市場規律,令市場主體形成合理的調控預期.調控的時間窗口是指調控措施的公布時間與生效時間,即在什么時間打開調控這扇"窗戶"、讓調控的"靴子" 落地.盡管其屬于房價調控中的一個細節性的技術問題,但卻對房價調控的績效特別是調控措施的外部性具有十分突出的影響.
對于消費者而言,無論是剛性需求、改善型需求還是投資型需求,在房價居高不下或快速上漲的背景下,房價的波動、漲跌,無論程度輕重和幅度大小,均對其經濟利益具有極其重大的影響.盡管政府的房價調控具有多重目標,但其外在形式的直觀表現,卻是直接壓制價格.如果調控措施的公布時間過早,形成了房價長期下跌的市場預期,則會強化消費者的觀望心理,這種預期和心理一旦蔓延開來,往往引發房地產行業進入不景氣狀態.雖然政府可能有意利用這一點抑制房價上漲或迫使開發商降價,部分城市的一些開發商也確實會基于去庫存的壓力*,但這樣一來也會誤傷房價上漲壓力并不大、 亟需通過房地產行業帶動經濟發展的地區.此外在一些房屋資源相對、二手房交易市場已經比較成熟的城市,過早公布調控往往引發開發商與消費者的"對峙",一旦調控傷及房地產行業而引發政策趨于寬松,則房價往往發生報復性反彈.不僅調控本身的目標落空,還產生了巨大的負外部性.
也有地方政府考慮到公布時間過早會產生上述負面影響,因此選擇推遲調控措施的公布和生效時間.但如果調控措施的公布時間過晚,比如公布之日起次日即生效,雖然可以避免引發長期看跌的市場預期和消費心理, 但會引發消費者搶購,導致市場秩序混亂,同樣與政府調控的初衷相悖.比如許多城市的限購政策公布后一周甚更短時間內即生效,引發房產交易的爆炸式增長,旨在調控價格、擠壓泡沫的限購政策反而抬升了短時間內的交易價格,剛需或改善型群體受到誤傷,引發民眾對調控措施的抱怨,也損害了調控措施的效果.
目前中央和地方政府對于調控的時間窗口問題尚未引起足夠的重視,在制度和實踐中也尚未形成比較系統、 成熟的方案.調控措施的公布時間或早或晚,隨意性較大,大地影響了調控權的整體績效,對已經充分市場化的房地產交易市場也產生了不合理的干預和沖擊.宏觀調控權的專業性與合理性,需要通過諸多細節問題的科學安排作為保障,在調控時間窗口這一技術問題上處置失當,也反映出目前宏觀調控權的法治建設在基礎和細節上尚存在諸多不足.
2. 調控手段的靈活性與經濟性不足.調控手段、措施即方法涉及調控權的具體行使,對調控權的實際效果具有直接的影響.隨著改革的深入特別是市場經濟的普及,政府介入經濟的方式、實施宏觀調控的手段應淡化行政強制手段,重點以經濟手段引導市場行為、以法律手段強化規則預期,即《深化改革決定》提出的"加強財政政策、貨幣政策與產業、價格等政策手段協調配合",已成為政府與社會各界的共識,這一點來之不易,更應堅持.
但是淡化行政手段、強化經濟手段的原則,落實到實踐中卻并不容易.從"國十條"以及各地制定的房價調控細則來看,在房價調控措施的類型中,行政強制的手段主要是限購,其他諸如款、稅費等措施均屬于財政、貨幣等經濟手段.盡管行政強制確實有很多弊端,但是對壓制需求卻具有*的效果.款、稅收等雖然更符合市場規律,但其整體效果卻是提高了購房的門檻.從實際影響來看,剛需群體( 特地是非戶籍消費者) 和改善群體受到的限制反而更大,有實力的投資以及投機群體受到的限制則相對要小.從這個層面而言,款、稅收等手段在房價調控中對實質公平的保障,卻要弱于限購. 房價調控蘊含了政府的多重目標,除了抑制房價過快上漲、限制房地產投機與投資、擠出泡沫促進房地產行業健康、促進產業結構調整之外,通過積極作為回應民眾對房價上漲過快、超出承受能力、引發的不滿,也是非常重要的目標( 特別是對于中央政府) .這也是為何實踐中限購作為一種行政強制手段仍然被作為核心調控措施之一的根由.
當然,無論基于何種理由,在市場對資源配置起決定性作用的大背景下,仍然堅持以限購作為核心調控措施是非常不合理的.限購從長遠看來并不能達到政府房價調控的真正目的,反而會對財政、貨幣政策的效果產生負面影響.此外,一旦限購等調控措施在實踐中傷及房地產經濟,需要緩和或轉變調控趨向及措施時,限購也是先被各地政府所摒棄的調控工具.而之前實施限購時并未規定退出時間和條件,如此隨意的放棄也是對調控公信力的破壞.后,政府對行政強制的偏好極易形成路徑依賴,妨礙科學、法治的調控機制之形成.以限購為代表的行政性調控手段過于普遍而強勢,導致本該利用市場機制實現引導、杠桿功能的稅費、款付比例、利率等經濟性調控手段也充滿強制色彩,不僅弱化了經濟性手段的效果,也導致宏觀調控權異化為對房價及房地產市場的強行干預.
(三)權力運行的績效管理問題
宏觀調控權的運行在房價調控實踐中暴露出來的績效管理問題,主要是缺乏科學的績效評估.與企業行為一樣,政府的宏觀調控權也要通過績效管理的機制和方法保證實施效果,糾正實踐錯誤.這既是市場經濟發展和民主法治建設的客觀要求,也是現代經濟與社會中宏觀調控日趨專業化、復雜化所帶來的必然結果.就行為對經濟、社會的影響即外部性而言,政府宏觀調控的外部性顯然遠大于企業行為.同時,宏觀調控的目標往往多元化,不似企業績效管理主要追求成本與收益對比那般簡單,所以宏觀調控權的績效管理更加重要,也更加復雜.
就房價調控而言,目前績效管理問題尚未受到應有重視,并產生了諸多顯見而嚴重的弊端.房價調控的啟動、具體調控措施的設置缺乏合理性論證,或者說缺乏實質上、法理上的合法性論證.房價上漲過快、民眾對高房價不滿、房價泡沫影響房地產行業及產業結構調整,所以必須出手"調控".這種簡而化之的正當性論證忽略了目的正當不能自動證成手段正當.是否每個地方的房價都上漲或過快上漲并到了必須通過行政強制干預的程度? 調控是否一定能降低房屋價格? 降到什么程度才能令民眾對房價滿意? 已經有房的民眾與準備買房的民眾,是否都會對房價降低滿意? 即使存在房價泡沫,行政強制能否擠出泡沫? 強行干預房價、冷卻房地產行業是否能實現產業結構調整? 簡單、機械、"一刀切"的調控思維忽略細節,也為調控實施過程中發生的偏離、落空甚變異埋下了伏筆.從實踐來看,正是因為一開始忽略了對整個房價調控多元目標的宣傳和解釋、忽略了從程序上完善房價調控機制及具體措施的論證和統籌,而過于依賴行政強制手段、急于回應部分媒體和民眾的感性訴求以展現政府負責任的形象,導致原本作為政府經濟與社會治理方式的房價調控,變異為以打壓房價、冷卻房地產行業為目標的市場干預.調控不再是整體、宏觀和間接的, 而變成對房產交易價格的直接干預,導致市場聞調控即 "色變",市場經濟條件下正常、*的宏觀調控變成計劃經濟時代的不良遺產,變成對經濟與社會的粗暴干預.
(四)權力運行的時效問題
宏觀調控權的運行在房價調控實踐中暴露出來的時效問題,主要是缺乏調控退出制度.這一點突出表現為, 中央政府對房價調控的具體措施在實踐中發生的問題、 偏頗以及錯誤,事前缺乏正式、明確的預案,事到臨頭不得不糾正時,又習慣于采取"睜一只眼閉一只眼"的選擇性應對.或在形式上不為所動、勉力維持調控威,對于實踐中地方政府、市場主體根據實踐情況自行作出的改變,被動回應、敷衍或干脆視而不見.到后導致原來的調控政策形同虛設,調控公信力大受其害.從政府政策的實際執行來說,由于現代市場經濟條件下經濟、社會的發展日趨復雜、變動不居,既定的調控措施因客觀條件的變化而超前或滯后、過于嚴格或寬松,甚因時過境遷、 與實踐需求明顯背離而成為"錯法",都屬于正常.正如 《深化改革決定》所言,要提高"相機抉擇水平,增強宏觀調控前瞻性、針對性、協同性".對于宏觀調控的具體措施而言,正常的進入與退出制度不僅是合理、必要的,其時機把握更具有十分重要的意義.這些問題既應在調控決策時就制定相應預案,更應在發生具體矛盾或沖突時及時糾錯,讓調控的具體措施根據市場客觀情況有進有出.現在的情況則是為了體現和維持中央政令一統、令出必行,在決策程序上忽略與地方溝通,決策內容上不留一絲余地,實踐中出現問題則任由地方與中央博弈,始終不愿意通過全面的績效管理促進調控的績效評估及糾錯、退出等制度.
三、優化房價調控中宏觀調控權的法治進路
作為政府經濟管理職能的重要組成部分,從長遠和根本的視角來看,宏觀調控權的優化不僅與政府職能的轉變及完善息息相關,更取決于政府經濟治理及經濟法治建設的成效.盡管學界一直有關于制定"宏觀調控基本法"的呼吁,但從調控對象復雜多變、調控政策性較強、調控權較為分散等宏觀調控權的特點以及我國政府行使宏觀調控權的傳統與習慣來看,更加可行也更具緊迫性的方案是遵循宏觀調控權法治化的基本精神,針對房價調控暴露出的問題,對宏觀調控權在實踐中存在的不足予以針對性的法制建設.
(一)完善房價調控中宏觀調控權的法治規則
1. 完善約束中央調控權力的制度建設.理順房價調控中的央地關系、完善宏觀調控權的縱向分配,一方面應加快推進學界已經提出多年的宏觀配套制度改革,包括以"財權與事權對等"為核心完善《分稅制決定》,改革央地事權和稅權分配機制; 以強化地方合法的舉債權為核心制定《中華人民共和國預算法》( 2014) 關于地方舉債權的實施細則,從而改變地方政府在土地財政上的體制約束; 加快制定"城鎮住房保障條例",加強中央對保障性住房的政策及資金投入等.另一方面,當務之急則是完善約束中央調控權力的制度建設.
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》( 以下簡稱《依法治國決定》) 提出"加強和改善宏觀調控","推進各級政府事權規范化、法律化,完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度".房價調控涉及房地產行業的根本,而且對中央和地方的利益分配有重大影響,其本身又因涉及產業、價格等因素而具有高度的專業性和技術性,再加上要顧及論判斷和民眾心理等復雜、不確定因素,不能關門調控,而應由議會主導、積極組織各方參與.一方面,中央政府及其相關部委應制定房價調控的可行性研究報告送交人大委會審議,詳細闡述調控的理由、目標、起始時間、擬采取的措施及其風險評估、對相關利益主體反應的預案、對緊急情況的預案等.人大委會應向社會公布政府提交的報告,以征求立法意見相同的程序鼓勵地方人大及政府、開發商等經營者、媒體、專家學者及民眾等各方參與. 通過匯集和平衡以上各方訴求形成的"民意",人大委會再與中央政府及其相關部委會商,以確定終的調控方案.另一方面,中央政府同時應在內部先征求地方政府的意見,以避免央地關系與房價調控之間互相羈絆.與此相似,地方政府實施房價調控的也應循此程序辦理.
強化人大的權力是有效實施上述制度的關鍵.對此先應以法律的形式明確規定政府提交調控報告義務的范圍,并以臨時質詢的方法保證對政府的實際約束.這些都是《憲法》、《中華人民共和國人民代表大會組織法》( 以下簡稱《人大組織法》) 以及《地方組織法》等賦予的法定權力,應在房價調控中予以有效利用.當然, 這種約束并非對政府房價調控權的否決,而是對其具體調控程序和方案的監督,既體現分權制衡的憲原理,也能促使政府形成規則預期而更加審慎地調控.這種約束也并不妨礙中央政府在出現緊急狀態時先行采取必要的緊急措施,但事后應重新履行前述報告程序.總之,央地關系對于房價等重要產業調控具有根本影響,在市場經濟和民主法治條件下,不能再偏好傳統的權管控思維 "一刀切",否則一旦騎虎難下、進退兩難,不但增加終解決問題的成本,亦嚴重傷及調控措施及調控主體的權與公信力.
2. 構建并完善調控退出制度.調控退出制度理論上包括整體調控權的退出和具體調控措施的退出兩個部分.如果對房價調控正本清源,將其定位于市場經濟條件下政府基于房地產行業的整體發展以及經濟、社會改革的整體需要而實施的政府宏觀調控,則房價調控屬于政府履行經濟、社會治理職能的應有之義,本身具有充分、明確的法律依據,也具有*的重要意義.就此意義而言,整體性的房價調控權并不存在嚴格意義上的退出問題,與整個房地產行業的調控一樣,應成為常規化、內生性的政府公共治理形式.但是對于形式、內容、 效力各異的具體調控措施,則應根據實踐中客觀情況的變化、實施的具體效果等因素構建合理的進退機制.特別是對已經明顯與實踐客觀情況不符、有違科學、合理調控之初衷、已經發生重大負面影響的調控措施,應及時糾錯,明確停止其實施,而不能顧忌影響中央或上級調控的形式威,或在明知具體調控措施已經失效的情況下人為制造市場威懾,如此只會導致更加嚴重的負面影響. 比如對于強制限購政策,在決策時就應設置明確的時間表或相應的退出決策機制,授權地方政府以具體的決策權.而面對限購在實踐中已經引發的諸多問題和遭遇的普遍摒棄,更應及時從中央角度予以明確回應,掌握調控的主動權.當然,房價調控面臨的市場情況復雜多變,具體的調控目標多元化,很難用的標準判斷具體措施的正確與錯誤,故也很難依據《中華人民共和國行政復議法》、《中華人民共和國行政訴訟法》,像追究具體行政行為的法律責任一般追究房價調控決策的違法責任.對此應看到,設置法律責任的目的在于迫使調控決策主體實行調控績效評估并及時糾錯,而不在于削弱或剝奪其調控權力,所以一般情況下無法也無需適用傳統的民事、 行政或刑事責任.所以一方面要加強體制內外各方面的監督,如人大質詢、中央約談、論評價等多元化的監督方法,迫使調控決策主體關注調控績效,并有便捷的渠道與外界溝通,減少封閉式決策、信息不對稱從而能夠及時糾錯; 另一方面也要強化正面激勵,中央政府應對房價調控機制科學、合理、法治建設水平高的地方政府予以表揚,通過調控的聲譽激勵鼓勵各地政府重視調控績效評估、根據實際情況完善具體調控措施.
(二)完善房價調控中宏觀調控權的法治手段及方法
1. 合理安排調控措施的時間窗口.宏觀調控權因具有法律強制性作為保障,對市場會產生強烈影響,這一點迫使各級政府要在理念上高度重視調控的時間窗口這一調控手段與方法問題.對于經過合法程序制定、已經確定要實施的調控措施而言,確實公布時間及生效時間過早或過晚都會產生負外部性.要想使這個客觀上存在兩難的問題盡量較少負外部性,減少因時間窗口安排不當而對調控權的績效以及市場機制的損害,應從以下幾個方面完善相應的制度建設:
一,各地房價調控面臨的實際情況不同,對時間窗口的選擇也存在差異,中央對此不應以"一刀切"的方法強行要求各地推出具體調控措施的時間表.應授權地方政府根據中央房價調控的基本精神,因地制宜,安排調控措施的具體公布時間和生效時間.為了防止各地調控措施的時間窗口差異過大引發混亂,以及防止地方政府濫用自由裁量權,一方面應要求地方政府明確將房價調控列入"重大行政決策",按照《全面推進依法行政實施綱要》( 2004) 和《關于加強法治政府建設的意見》( 2010) 的要求規范調控決策程序,加強調控權的程序性法制建設,尤其要避免調控決策的朝令夕改等現象.另一方面應加強對地方政府相關人員的培訓,宣傳中央的調控主旨和方向,提高地方政府宏觀把握和因地制宜的能力. 同時在住建部設置專門的調控統計分析部門,鼓勵地方政府在確定重大調控措施之前與中央溝通,以對地方調控的時間窗口安排予以常規化指導.還應通過備案制度設置對地方政府的監督機制,發現地方政府在具體調控措施的時間窗口安排上有失誤的,應及時溝通、警示及糾正.
第二,從具體的操作層面來看,調控措施的公布時間過晚、與生效時間相隔太短會引發市場搶購,相比之下負面作用更大,因此更不可取.調控措施的時間窗口必須避免這個問題,與立法一樣,也應留出相對合理的時間. 各地政府在確定具體的時間窗口時,應根據當地房價調控面臨的實際情況特別是市場交易情況,對不同的調控措施予以分析,根據其對市場的影響力大小,按照從小到大、從輕到重的方式逐步予以公布,形成階段性、階梯型的調控時間窗口模式,以減輕調控權對市場主體預期及心理的沖擊和震蕩.按照《依法治國決定》提出的"把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序"的要求,在合理情況下應通過聽證會、社會調查、專家論證等方式增強調控時間窗口決策的公眾參與程度.同時應加強對總體調控目的、 多重調控目標以及具體調控措施之合法性與合理性的宣傳與解釋,盡可能消除政府與民眾的信息不對稱,為調控措施的實施凝聚社會共識.
第三,鑒于房價調控措施對開發商及消費者利益的巨大影響,調控決策及其具體內容在公布之前就具有了 "國家秘密"的特征.對于泄露調控決策及具體內容的行為,應按照《中華人民共和國刑法》規定的"故意泄露國家秘密罪"追究其刑事責任; 尚不構成犯罪的,也應該根據 《中華人民共和國行政處罰法》、《行政機關公務員處分條例》、《關于實行黨政干部問責的暫行規定》等規定追究相應的法律責任,以嚴懲和杜絕房價調控中的尋租、敗等亂象.此外對于編造調控謠言、非法牟利的,也應追究相應的法律責任.
2. 強化具體調控手段及方法的市場性與地方性.對于房價調控手段面臨的問題,先必須明確的是: 以限購為代表的行政強制手段不能再作為調控的核心措施,只能在出現房價異常波動等緊急情況時,依據《中華人民共和國價格法》的規定將其作為應急手段使用,并應明確其實施和退出的時間.這既是對限購政策實施以來所引發的負面問題的糾正,也是對《深化改革決定》就宏觀調控權提出的新要求的遵守.倘若以有效解決民眾住房問題為標準衡量房價調控措施的功能與績效,則限購對民眾不滿情緒的安慰功能、對實質公平保障功能的實際意義均十分有限,而且可以通過其他制度安排予以替代.商品房不是公共產品,房價調控的目標并非降低商品房價格.房地產行業已充分市場化,政府不能再以行政強制手段干預商品房價格的形成與變動.但住房保障是公共產品,政府有義務、也能夠通過加大保障房建設的投入逐步滿足民生保障層面的社會住房需求,并且通過對包括房價調控在內的房地產市場調控解決市場失靈引發的相關問題.
其次,各地房地產市場的發展情況有別,民眾的消費需求構成也有大差異,因此必須因地制宜,尊重各地政府在房地產行業發展上的差異化利益訴求,下放調控權限.對于調控中的財政政策,按照《分稅制決定》對央地稅權分配的規定,對于房地產領域的稅種而言,已經明確為地方稅的,中央不應對地方稅權的行使設置障礙; 屬于央地共享稅的,應合理增加地方的比例; 對于擬推出的新稅種如房產稅,應明確歸屬于地方稅.對于款付比例、利率折扣等調控中的貨幣政策,也不宜由央行乾綱獨斷,而應聽取銀行業金融機構的意見,放權給地方政府與銀行業金融機構根據各地房地產市場的具體情況,通過溝通或談判決定.由此淡化財政政策和貨幣政策在調控措施中的強制色彩,增加其因地制宜的彈性.中央從整體統籌、監管的角度出發,可以由前文提及的住建部專門機構對各地財政調控措施、貨幣調控措施的具體內容及實施情況予以動態監測,并及時處理相關問題.
(三)以績效評估為核心構建并完善房價調控中宏觀調控權的法治機制
績效評估是整個調控績效管理的核心環節,只有作出了準確的績效評估,才能夠對調控權及其運行予以科學統籌與動態調整.但對于政府來說,作出調控決策、以行政強制保障調控權實施易,而放棄具體調控措施、決定退出調控難.因此,構建并完善調控的績效評估機制是調控績效管理及宏觀調控權法治建設的核心問題.
科學實施調控的績效評估,一方面要在決策上落實前文提到的重大行政決策的規范程序,加強調控決策的法制建設.調控機制的確立、調控措施的具體設置,都應符合重大行政決策的程序要求.應采取與《中華人民共和國立法法》規定的立法程序、《中華人民共和國環境影響評價法》規定的環境影響評價程序相同的標準,在房價調控決策過程中,通過社會調查、聽證會、不同部門和不同層級行政機關之間的溝通,強化調控機制及措施的民主性與合理性.同時應根據《人大組織法》和《地方組織法》等法律法規的規定,按照調控的不同層級向中央及地方人大機構匯報,接受人大機構的質詢和審議.另一方面要加強調控權實施中的動態評估.決策前的程序控制并不能*保證調控措施的績效,對于政策在實施過程中因客觀情況的變化而發生的問題,需要構建常規化、專業化的動態評估機制.對此問題除了應由住建部設置專門機構予以觀測和分析外,還應根據《中華人民共和國法》規定的標準和程序,以政府購買公共服務的方式將績效評估"外包"給專業性的市場調查、分析和咨詢組織,由這些組織提供比較客觀、更接近市場真實狀態的數據,并作出專業性技術分析.政府應根據社會專門組織的分析結論,結合自身專門機構的分析結論,對調控權在實施過程中的具體狀態予以準確掌握和全面評估,并作出相應的調整和應對.
總之,宏觀調控是市場經濟條件下政府履行經濟管理職能的主要形式,優化宏觀調控權、加強宏觀調控權的法治建設,不僅能有效回應市場對政府的需求,還能通過科學、高效的調控展現政府經濟治理的績效與公信力. 應加快在規則、手段及方法、機制等各個方面的法治建設,集中解決目前宏觀調控權在調控實踐中存在的問題, 全面優化我國政府的宏觀調控權,在實踐中強化宏觀調控權的合法性與正當性.
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